PPP法律服務

       PPP模式已在中國發(fā)展了近20年，但對于許多初涉公私合營的人來說卻仍是個陌生的領(lǐng)域。2014年，政府致力于增強市場的發(fā)動力，國務院首推80個項目向社會資本開放，隨著PPP項目獲得財政部、國家發(fā)改委的推廣支持，PPP模式成為政府向社會購買服務推進市場化的突破口。

　　一、PPP模式概況

　?。ㄒ唬㏄PP模式的內(nèi)涵

　　PPP（Public-Private-Partnership），通常被譯為“公共私營合作制”，但現(xiàn)在學術(shù)界更傾向于將其翻譯為“公共私營合作伙伴關(guān)系”。首先，所謂的“公共私營合作伙伴關(guān)系”，即是指優(yōu)勢互補的伙伴關(guān)系，不僅是在資金上合作，更是資源共享、風險共擔、利益共享的合作關(guān)系。其次，財政部2014年11月29日發(fā)布的《政府和社會資本合作模式操作指南》（財金[2014]113號，以下簡稱“《操作指南》”）也對“私營”作出明確規(guī)定，“社會資本是指已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，不包括本級政府所屬融資平臺及其他控股國有企業(yè)”。

　　國家發(fā)展改革委員會近日發(fā)布《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發(fā)改投資[2014]2724號，以下簡稱“《指導意見》”）明確將PPP定義為，“政府為增強公共產(chǎn)品和服務供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務、股權(quán)合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關(guān)系。”筆者認為，雖然國家發(fā)改委對PPP模式做出了明確的定義，但許多學者認為BT以及BOO并不屬于PPP，因此PPP模式的概念只能等國家相關(guān)法律出臺才能有統(tǒng)一的定論。

　?。ǘ㏄PP模式的特征

　　1、政府與社會資本的利益同享、風險共擔

　　利益共享，風險共擔是PPP模式基本的特征。缺乏信息溝通一直是阻礙社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施公共服務項目的重要原因，過去社會資本在基礎(chǔ)設(shè)施公共服務項目項目中處于被動的狀態(tài)，而政府則處于主導地位，雙方地位的不平等打擊了社會資本參與到基礎(chǔ)設(shè)施公共服務項目的積極性。引入PPP模式，政府與社會資本的合作關(guān)系更深入一步，主要體現(xiàn)在風險分擔的合理化及資源優(yōu)勢互補方面。社會資本雄厚的融資實力及先進的管理能力，政府的政策支持及社會資源的調(diào)動能力，雙方優(yōu)勢互補，獲得合作的效益。

　　2、以授予特許經(jīng)營權(quán)為基礎(chǔ)

　　財政部將PPP模式定義為政府與社會資本合作模式，政府與社會資本為提供公共產(chǎn)品或服務而建立的全過程合作關(guān)系，以授予特許經(jīng)營權(quán)為基礎(chǔ)，以利益共享和風險分擔為特征，通過引入市場競爭和激勵約束機制，發(fā)揮雙方優(yōu)勢，提高公共產(chǎn)品或服務的質(zhì)量和供給效率。由此可見，PPP模式是以政府授予特許經(jīng)營權(quán)為基礎(chǔ)的。

　　3、時間差

　　PPP項目前期準備時間長、投入資金大，但收益慢，PPP項目追求的是長期效益和整體效益，因此使得投入和收益形成時間差。PPP項目的時間差提高了PPP項目的準入門檻。

　　二、PPP模式的適用領(lǐng)域

　　1、政府對PPP模式可適用領(lǐng)域的界定

　　財政部發(fā)布的《操作指南》認為，適宜采用PPP模式的項目為投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定、價格調(diào)整機制靈活、市場化程度較高的基礎(chǔ)設(shè)施公共服務類項目；而國家發(fā)改委發(fā)布的《指導意見》認為，PPP模式主要適用于政府負有提供責任又適宜市場化運作的公共服務、基礎(chǔ)設(shè)施類項目。

　　2、可適用PPP模式的領(lǐng)域

　　基礎(chǔ)設(shè)施公共服務的范圍較為廣泛，由于其壟斷性和公益性，因此并非所有的項目都可以適用PPP模式。國務院近日開放了過去以政府資金和國企投資為主導的領(lǐng)域，首批推出的80個示范項目，面向社會公開招標，鼓勵和吸引社會資本參與建設(shè)營運。這些項目包括鐵路、港口等交通基礎(chǔ)設(shè)施，新一代信息基礎(chǔ)設(shè)施，重大水電、風電、光伏發(fā)電等清潔能源工程，油氣管網(wǎng)及儲氣設(shè)施、現(xiàn)代煤化工和石化產(chǎn)業(yè)基地等方面，下一步將推動油氣勘查、公用事業(yè)、水利、機場等領(lǐng)域擴大向社會資本開放?！吨笇б庖姟分袑τ赑PP模式的項目適用也給出了明確的范圍，其中最引人關(guān)注的是醫(yī)療、旅游、教育培訓、健康養(yǎng)老等公共服務項目，這也是PPP模式發(fā)展的良好契機。

　　三、PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施公共服務項目中實際操作分析

　?。ㄒ唬㏄PP模式的操作框架

　　PPP項目操作包括項目選擇階段、項目前期準備階段、項目采購階段、項目執(zhí)行階段、項目運營及移交階段。其中最為關(guān)鍵的就是項目的立項、簽約雙方合同的談判、融資談判以及項目的建造、運營。PPP項目的運轉(zhuǎn)模式特點可以簡單表述為政府與社會資本合作設(shè)立項目公司，雙方通過項目公司運轉(zhuǎn)PPP項目實現(xiàn)各自的項目目標。

　?。ǘ㏄PP模式在基礎(chǔ)設(shè)施公共服務項目操作中面臨的困難

　　1、社會資本的準入門檻高

　　首先，基礎(chǔ)設(shè)施公共服務項目具有建設(shè)周期長，投資大，回報收益慢的特點。應用PPP模式，引入社會資本的資金投資，要求社會資本有雄厚的財力作為支撐，以確保在基礎(chǔ)設(shè)施公共服務項目過程中資金鏈的完整。再者由于PPP模式并未在我國基礎(chǔ)設(shè)施公共服務項目中普遍應用，專業(yè)性較強，且基礎(chǔ)設(shè)施公共服務項目具有一定的壟斷性，這也就要求社會資本對于PPP模式有深刻理解以及對于基礎(chǔ)設(shè)施公共服務項目行業(yè)的充分了解。

　　2、PPP項目管理結(jié)構(gòu)較為復雜

　　在PPP項目中，政府追求社會利益，而社會資本追逐經(jīng)濟利益化，合作雙方的目標并不一致，且我國對于PPP模式的法律規(guī)制體制仍然停留在討論階段。沒有法律利用強制力來規(guī)范PPP項目，政府就需要用合同來確定與社會資本的合同關(guān)系，規(guī)范社會資本的行為，構(gòu)架PPP項目的管理結(jié)構(gòu)，這也意味著PPP項目管理結(jié)構(gòu)也更為復雜。同時PPP項目涉及的領(lǐng)域往往較為復雜，需要不同領(lǐng)域的各方參與建設(shè)，這也在一定程度上增加了管理的困難。

　　3、風險分擔機制難以確定

　　PPP模式中，政府與社會資本確立了合作伙伴關(guān)系，利益共享，風險共擔，但是在實際操作中，PPP項目投資大，所涉及的范圍較為廣泛，合作雙方承擔的風險相較于傳統(tǒng)融資方式也更高。在項目推進的不同階段，雙方所承擔的風險也不同，依靠合同約定的權(quán)利義務難免百密一疏。風險分擔機制也成為PPP模式中重要也是困難的問題。

　　（三）基礎(chǔ)設(shè)施公共服務項目中應用PPP模式可能存在的風險

　　1、政府政策調(diào)整風險

　　社會資本愿意將大量的資金投入到基礎(chǔ)設(shè)施公共服務項目中，依靠的是政府的公信力號召。因此，在PPP項目中，政府良好的管理環(huán)境顯得尤為重要。國家政策的調(diào)整必然會影響到PPP項目的推進，可能會成為項目的助推力，但是也可能成為項目的阻力。如果政府對于社會資本的項目支持突然減弱，社會資本的投資信心也將減弱，PPP項目的建設(shè)也會面臨后勁不足的風險。

　　2、PPP項目公司的財務風險

　　基礎(chǔ)設(shè)施公共服務項目引入PPP模式，主要是依靠社會資本雄厚的財力解決政府融資困難，由于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具時間差、投資大、收益慢特征，若社會資本出現(xiàn)財務困難，使得投資資金不到位，導致資金鏈的斷裂，PPP項目可能就無法進行，已完成的部分工程也可能作廢。再者，在項目建設(shè)過程中，由于種種無法預期的風險都會使得項目成本的增加，社會資本的資金壓力也勢必會增加。雖然公共基礎(chǔ)設(shè)施具有公益性質(zhì)，但是在引入PPP模式之后，社會資本的逐利性也決定了PPP項目運營收益的重要性。若收益率無法達到社會資本的預期，社會資本就需要面臨項目失敗的風險。

　　3、政府監(jiān)管不力的風險

　　PPP模式突出的特點是社會資本的全程參與，并且與政府形成合作伙伴關(guān)系。這一方面有利于項目的發(fā)展，但另一方面，政府也失去了對基礎(chǔ)設(shè)施公共服務項目項目的控制權(quán)，社會資本有了更大的空間。由于基礎(chǔ)設(shè)施公共服務項目項目的公益性，保障項目的順利推進，依靠的就是政府強有力的監(jiān)管。雖然目前國家正大舉推進對于PPP模式的發(fā)展，但調(diào)整PPP模式的法律法規(guī)依然不盡人意，這也增加了政府監(jiān)管的難度。如果政府監(jiān)管不力，使得社會資本將公益性的基礎(chǔ)設(shè)施公共服務項目項目私利化，可能導致PPP項目變質(zhì)。

　　四、基礎(chǔ)設(shè)施公共服務項目中應用PPP模式的風險規(guī)避

　?。ㄒ唬┱囊?guī)范守約

　　1、政府應優(yōu)化PPP項目投資的政府管理環(huán)境

　　政府的政策支持不僅可以引導PPP項目的發(fā)展方向，還可以提高PPP項目的投資吸引力，增強項目合作公司的投資信心。因此，地方政府也應當緊跟中央政策，優(yōu)化PPP項目投資的政府管理環(huán)境，加大對PPP項目的政策支持以鼓勵PPP項目的發(fā)展。政府在PPP項目中的地位不在是過去的主導角色，而是轉(zhuǎn)化為有監(jiān)督指導職責的合作者。如前所述，如果政府無法將監(jiān)督工作做到位，會影響PPP項目的成果。因此政府應當加強監(jiān)督方面的作用，優(yōu)化PPP項目投資的政府管理環(huán)境。

　　2、PPP項目參與者的風險分配應合同化

　　風險分配是PPP模式操作過程中復雜關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。雙方共同承擔風險，并不意味著雙方平分風險。而是隨著雙方在每個環(huán)節(jié)權(quán)利義務的不同而發(fā)生變化。因為雙方的權(quán)利義務的非固定的，這就要求雙方將風險分配合同化，而且要合理化，細致化。將風險分配合同化除了能夠更加避免雙方的紛爭，還能夠起到約束和激勵的作用。

　　3、政府是公共義務的最是政府服務于民的職責之一，基礎(chǔ)設(shè)施公共服務項目的公益性決定了政府不能將公共義務轉(zhuǎn)嫁于他人。社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施公共服務項目，目的不在于承擔政府的職責，而是為了幫助政府更好地履行職責。因此，政府依舊是公共義務的最終承擔者，只是其角色發(fā)生了轉(zhuǎn)變。在社會資本發(fā)生問題時，政府應當承擔起責任。

　?。ǘ┥鐣Y本的規(guī)范操作

　　1、樹立公用服務觀念

　　公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的公益性與社會資本的營利性在一定程度上是存在沖突的。社會資本要在二者之間找到平衡點，關(guān)鍵是要樹立公用服務的觀念。如果社會資本將PPP項目單純作為公司的項目來操作，必然會使PPP項目偏離其運營的意義。PPP項目的本質(zhì)是提供公共服務，因此，雖然社會資本進入PPP項目更多是追逐利益，但是只有其樹立起公共服務的觀念，PPP項目的運營才能順利開展。

　　2、投資資金的到位

　　政府引入PPP模式，是基于對社會資本融資實力的信任。因此，PPP項目順利完成的前提需要社會資本確保投資資金到位。如果社會資本投資資金無法準時到位，不僅影響后續(xù)的工程建設(shè)，也會導致之前完成的工程作廢。公共基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)的周期長，如果資金無法到位，周期持續(xù)時間延長，對于社會資本所需承擔的成本也會增加，如此惡性循環(huán)，可能會導致項目的失敗。
      今年是PPP模式發(fā)展的井噴年，國家大大增強了對PPP模式的支持力度，但是，引入PPP模式不可盲目樂觀，應當經(jīng)過嚴密的論證之后才可應用，否則將帶來新一輪的社會問題。因此，地方政府在引入PPP模式時切勿盲目跟風。當然，就目前的發(fā)展形勢而言，可以預見，PPP模式在我國公共基礎(chǔ)設(shè)施基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中必將迎來更為廣闊的發(fā)展前景。

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