加強投資項目可行性研究 著力推動投資高質量發(fā)展——《投資項目可行性研究報告編寫大綱及說明》解讀之一

近日，國家發(fā)展改革委印發(fā)投資項目可行性研究報告編寫大綱及說明（發(fā)改投資規(guī)〔2023〕304號，以下簡稱可研大綱），包括《政府投資項目可行性研究報告編寫通用大綱（2023年版）》（以下簡稱《通用大綱》）、《企業(yè)投資項目可行性研究報告編寫參考大綱（2023年版）》（以下簡稱《參考大綱》）和《關于投資項目可行性研究報告編寫大綱的說明（2023年版）》。在組織起草可研大綱過程中，我們堅持貫徹黨的二十大精神，立足我國國情，強化系統(tǒng)觀念，努力推動建立適應高質量發(fā)展要求，符合中國投資實踐活動的投資項目可行性研究制度規(guī)范。可研大綱的頒布實施，將為擴大有效投資，促進高質量發(fā)展提供有力支撐。

一、深刻認識加強投資項目可行性研究的重要性和迫切性
黨中央、國務院高度重視投資項目前期工作。習近平總書記在2022年中央經濟工作會議的重要講話中指出，要加強項目儲備和前期工作，強化要素保障。黨的二十大報告強調，要增強投資對優(yōu)化供給結構的關鍵作用。黨的十八大以來，投融資體制改革持續(xù)深化，投資法規(guī)制度體系逐步健全，投資政策工具不斷豐富，投資形勢和結構發(fā)生深刻變化，可研大綱作為開展項目可行性研究工作的基礎指南，順應經濟社會發(fā)展新形勢新要求，鞏固和深化投融資體制改革成果，著力加強對項目前期工作的政策指導，將為各有關方面高質量開展項目可行性研究工作，切實提升項目前期工作質量提供重要基礎性技術支撐和制度遵循。
加強投資項目可行性研究是實現(xiàn)投資高質量發(fā)展的基礎支撐。黨的二十大報告指出，要加快構建新發(fā)展格局，著力推動高質量發(fā)展。高質量發(fā)展需要高質量的投資，高質量的投資需要高質量的投資決策，高質量的投資決策需要高質量的可行性研究。要實現(xiàn)投資高質量發(fā)展，就必須強化投資項目可行性研究的基礎作用，深入把握項目可行性研究的重點，著重提高投資綜合效益，注重防控項目決策、建設、運營風險，推動投資項目轉化為有效投資，助力經濟社會健康可持續(xù)發(fā)展。
加強投資項目可行性研究是鞏固和深化投融資體制改革的客觀需要。2004年《國務院關于投資體制改革的決定》確立了政府投資和企業(yè)投資分類管理的改革框架。2018年《中共中央國務院關于深化投融資體制改革的意見》，部署深化投資領域“放管服”改革，推進投資審批由串聯(lián)改為并聯(lián)。2016年、2019年《企業(yè)投資項目核準和備案管理條例》《政府投資條例》先后頒布，標志著投資管理全部納入法治化軌道。貫徹落實充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的精神，可研大綱根據政府投資項目和企業(yè)投資項目分類管理要求，明確兩類項目可行性研究的不同側重，努力將投融資體制改革成果轉化制度規(guī)范，并通過制度促進改革不斷向縱深推進。
加強投資項目可行性研究是提升投資決策科學化法治化水平的內在要求。20世紀80年代初，學習借鑒世界銀行和聯(lián)合國工業(yè)發(fā)展組織推進項目建設的有益經驗，我國探索引入可行性研究制度。2002年原國家計委印發(fā)《投資項目可行性研究指南（試用版）》（以下簡稱《指南》），在指導項目可行性研究工作、引領我國投資項目科學決策等方面發(fā)揮了重要作用。隨著我國經濟社會發(fā)展形勢的深刻變化，《指南》有關內容需要根據我國投資管理的實踐進行相應修改?？裳写缶V在《指南》基礎上，著力補充完善綠色發(fā)展、共同富裕、數(shù)字經濟等高質量發(fā)展的內容，著力加強可行性研究工作重點內容的統(tǒng)籌協(xié)調，有助于深化項目可行性研究的廣度和深度，將為各類投資主體推進項目科學決策提供重要指引，為各級人民政府依法加強和改進投資管理提供基礎依據。

二、準確把握可研大綱的原則要求，著力深化可行性研究工作
此次頒布的可研大綱，立足新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，在2002年《指南》基礎上，堅持以著力推動投資高質量發(fā)展為主線，按照政府投資項目和企業(yè)投資項目分類管理的總體思路，圍繞項目建設必要性、方案可行性及風險可控性等三大目標，更加注重發(fā)揮重大戰(zhàn)略、重大規(guī)劃和產業(yè)政策的引領作用，更加注重從項目全生命周期出發(fā)統(tǒng)籌擬定項目投融資和建設實施方案，更加注重經濟、社會、環(huán)境等新評價理念的應用，更加注重可行性研究重點內容的邏輯銜接，將擴大內需、碳達峰碳中和、自主創(chuàng)新，以及投資建設數(shù)字化等新要求有機融入可行性研究制度規(guī)范。在具體適用過程中，要重點把握好三方面的原則要求。

（一）可行性研究要貫徹投資項目全生命周期管理的理念
從投資項目全生命周期來看，投資項目包括項目決策、建設、運營三個主要階段。在三個主要階段中，具體包括項目發(fā)起、可行性研究、項目決策、建設準備、建設實施、運營管理，以及涉及項目全生命周期的投融資與財務管理、風險管控等一系列具體環(huán)節(jié)。這些環(huán)節(jié)既有先后順序，也互相交叉、影響和制約。為了保證投資決策達到預期效果，提升投資決策的科學性和精準性，可行性研究應從項目全生命周期管理的角度出發(fā)，全面系統(tǒng)分析各環(huán)節(jié)涉及的因素，客觀進行經濟、社會、環(huán)境等影響論證評價，準確識別和管控各類風險，在此基礎上擇優(yōu)提出項目建設實施方案。可研大綱重點突出“四個強化”。
強化規(guī)劃政策符合性分析?？尚行匝芯繎w現(xiàn)經濟社會發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃要求，從擴大內需、共同富裕、鄉(xiāng)村振興、科技創(chuàng)新、節(jié)能減排、碳達峰碳中和、國家安全、基本公共服務保障等重大政策目標層面進行分析，研究提出項目建設的必要性，評價項目與戰(zhàn)略規(guī)劃目標、政策要求的一致性。
強化投資建設全過程數(shù)字化應用方案分析。投資建設數(shù)字化轉型有利于帶動項目建設和建筑材料產業(yè)的數(shù)字化、網絡化、智能化轉型，實現(xiàn)投資項目造價、進度、質量、安全的精準有效控制，促進項目全生命周期降本增效。因此，可行性研究在確定項目建設方案時，應重視數(shù)字化應用，在對項目組織實施、工期安排、招標方案等進行分析，明確建設管理方案基礎上，結合項目實際研究提出推進項目設計、施工、運維數(shù)字化應用和交付的方案。
強化項目運營方案的比較分析。可行性研究要改變以往“重建設、輕運營”的做法，更加重視項目運營方案分析研究。在可行性研究提出項目運營方案時，要注意運營模式的選擇和創(chuàng)新，制定項目全生命周期關鍵績效指標和績效管理機制，著力加強基于項目全生命周期的運營方案優(yōu)化和系統(tǒng)性論證。
強化項目融資方案和財務可持續(xù)性保障分析?？尚行匝芯恳诮y(tǒng)籌明確項目產出方案、建設方案和運營方案的基礎上，精準研究擬定項目投資需求和融資方案。對于使用債務融資的項目，要評價項目債務清償能力，以及是否增加當?shù)卣斦С鲐摀⒁l(fā)地方政府隱性債務風險等。對于企業(yè)投資項目，要突出財務可持續(xù)性論證，分析投資項目對企業(yè)整體財務狀況的影響，判斷項目是否有足夠的凈現(xiàn)金流量，確保維持正常運營及保障資金鏈安全。

（二）可行性研究要體現(xiàn)政府投資項目和企業(yè)投資項目分類管理的要求
可行性研究作為投資項目決策的重要依據，是國際通行的項目決策管理工具。無論是政府投資項目還是企業(yè)投資項目，在進行決策時都應高度重視可行性研究工作。但基于兩類項目在投資目的、投資方向、資金來源、決策程序和管理的差異性，應區(qū)分兩類項目在可行性研究內容的不同側重，增強研究論證的精準性和科學性，為科學化投資決策提供基礎支撐。
政府投資項目可行性研究應突出經濟社會綜合效益?！锻ㄓ么缶V》要求政府投資項目的可行性研究重點聚焦經濟社會發(fā)展需要，在滿足基本需求時更加關注社會效果評價。在編寫過程中，政府投資項目可行性研究應根據經濟社會發(fā)展需要和財政可負擔性，合理確定建設標準、建設內容、投資規(guī)模等，切實防范地方政府隱性債務風險。《通用大綱》屬于強制適用范疇，政府投資項目可行性研究報告原則上應按照《通用大綱》進行編寫，并作為各級政府及有關部門審批政府投資項目的基本依據。
企業(yè)投資項目可行性研究應突出經濟性和可持續(xù)性。根據《參考大綱》，企業(yè)投資項目可研大綱在落實企業(yè)投資自主權基礎上，重在引導企業(yè)重視項目可行性研究，關注戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策的引導，以滿足市場需求為導向，加強企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略需求分析，引導企業(yè)提高項目決策的科學性和財務的可持續(xù)性，促進依法合規(guī)生產經營，防范各類風險，實現(xiàn)健康可持續(xù)發(fā)展。《參考大綱》不具有強制性，屬于參考適用。

（三）可行性研究要聚焦“三大目標、七個維度”的核心內容
可行性研究的主要內容是對項目產出、資源保障、建設規(guī)模、工藝路線、設備選型、資金籌措等方案進行策劃，從需求、建設、運營、財務、影響及風險管控等角度進行綜合研究分析，提出項目是否值得投資以及如何進行建設與運營的結論與建議。無論是《通用大綱》，還是《參考大綱》都強調，可行性研究要圍繞投資項目建設必要性、方案可行性及風險可控性三大目標開展系統(tǒng)、專業(yè)、深入論證，重點要把握“七個維度”的研究論證內容。
項目建設必要性應重點論證需求可靠性。項目建設必要性應主要從宏觀、中觀和微觀層面展開分析，研究項目建設的依據和理由。對于主要滿足社會公共需求的投資項目，應進行社會需求研究。要通過對項目的產出品、投入品或服務的社會容量、供應結構和數(shù)量等進行分析，為確定項目的目標受益群體、建設規(guī)模和服務方案提供依據。
項目方案可行性應重點論證要素保障性、工程可行性、運營有效性、財務合理性和影響可持續(xù)性。其中，要素保障性分析應包括項目選址、土地要素保障，以及水資源、能耗、碳排放強度和污染減排指標控制要求及保障能力等。工程可行性分析應包括技術方案、設備方案、工程方案，并明確建設管理方案等。運營有效性分析應包括運營模式選擇、運營組織、安全保障、績效管理等。財務合理性分析應研究項目投資需求和融資方案，計算有關財務評價指標，評價項目財務盈利能力、償債能力和財務持續(xù)能力。影響可持續(xù)性應重視經濟社會、資源能源、生態(tài)環(huán)境等外部影響效果的評價，并注意與節(jié)能評價、環(huán)境影響評價等專項評價的結果相銜接。
項目風險可控性應重點論證風險管控方案?？尚行匝芯繎匾曌R別項目存在的各種潛在風險因素，并分析評價風險發(fā)生的可能性及其危害程度，提出風險管控方案和風險應急預案。重大項目還應當對社會穩(wěn)定風險進行調查分析，對可能引發(fā)“鄰避”問題的，應提出綜合管控方案。

三、抓好可研大綱貫徹實施，切實提升投資項目前期工作質量
可研大綱的頒布實施，將引領工程咨詢和投資管理理念、模式的轉變和創(chuàng)新。要以可研大綱頒布為契機，推動各有關方面更加重視項目可行性研究，將有關要求落實落細到投資各行業(yè)各領域各主體，確保理解到位、貫徹到位，以高質量的可行性研究提升投資決策的科學化水平，助力擴大有效投資。
（一）推進準確全面適用。一是把握好承繼適用的關系?？裳写缶V與2002年的《指南》是承繼關系，對于可研大綱沒有涵蓋的可行性研究方法等內容，仍然適用《指南》有關規(guī)定。二是把握好與行業(yè)適用的關系?？裳写缶V適用于我國境內各行業(yè)各類投資項目的可行性研究工作，是對投資項目可行性研究報告編寫內容和深度的一般要求和基礎指引。為更好適應不同行業(yè)領域的特點和要求，有關行業(yè)主管部門可根據實際需要對大綱有關內容進行合理調整，制定適用具體行業(yè)或領域的可行性研究報告編寫大綱或實施細則。三是把握好靈活適用的關系。在編寫具體項目可行性研究報告時，可結合項目實際對大綱所要求的內容予以適當調整。對于建設內容單一、投資規(guī)模較小、技術方案簡單的項目，可簡化有關內容。對于重大或復雜項目，可在可行性研究報告正文之前形成摘要，綜述項目概況、可行性研究過程、主要結論和建議等。
（二）加強宣傳解讀和專題培訓。組織新聞媒體、行業(yè)協(xié)會和專家學者多渠道、多角度廣泛開展宣傳解讀，并針對各地方、企業(yè)、咨詢機構和金融企業(yè)等分層次、有重點開展系列專題培訓。推動各級投資主管部門和其他有關部門落實可研大綱要求，加強項目可行性研究重點內容的審核，提升投資管理法治化水平。指導各類投資主體和工程咨詢機構在投資項目謀劃、儲備和上報階段，更加重視項目可行性研究工作，促進全過程工程咨詢深入發(fā)展，切實提升項目前期工作質量。引導金融機構注重把握可研大綱有關財務及投資融資管理的內容，促進投貸聯(lián)動。推動高校、科研院所設置可行性研究理論和方法專業(yè)課程，促進相關理論研究和實踐發(fā)展。
（三）建立跟蹤反饋和動態(tài)調整機制。改革永遠在路上，投融資體制改革也在不斷鞏固和深化過程中。投資項目可行性研究工作也要隨著經濟社會發(fā)展和改革的不斷深化，因應形勢、與時俱進，在實踐中不斷地總結、改進、提升。要建立可行性研究報告編寫大綱階段性評估和動態(tài)調整機制，及時收集、整理各方面對可研大綱的意見建議，并結合投資管理新形勢新要求適時予以修訂，形成實踐和制度相互檢驗、相互促進、共同發(fā)展的良性循環(huán)。
（國家發(fā)展改革委投資司）

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